أوجُه التغيير والاستمراريَّة في السياسة الخارجيَّة للاتِّحاد الأوروبيِّ إزاء منطقة الشرق الأوسط وشمال إفريقيا ما الذي يمكن توقُّعه من الدورة السياسيَّة الجديدة في بروكسل؟
سبتمبر 10, 2024
إيمانويل كوهين-هادريا
في أروقة السلطة في بروكسل، من الشائع أن نسمع أنَّ المهام الموكَلة إلى الممثَّل الأعلى للاتِّحاد الأوروبي للشؤون الخارجية والسياسة الأمنية شبه مستحيلةٍ. وقد تزداد تلك المهام صعوبةً بالنسبة إلى رئيسة الوزراء الإستونية المُستقيلة كايا كالاس، التي ستخلف الإسباني جوزيب بوريل كمسؤولةٍ عن السياسة الخارجية للاتِّحاد الأوروبيِّ في الأسابيع المقبلة.
وفقًا لمعاهدات الاتِّحاد الأوروبي، تُعهَد إلى الممثِّل الأعلى مهمَّة ضمان اتِّساق السياسة الخارجية للاتِّحاد الأوروبيِّ. وما يعنيه ذلك في قاموس بروكسل هو أنَّه ينبغي على الممثِّل أن يجد أرضيَّةً مُشتَرَكةً بين الدول الأعضاء السبع والعشرين في الاتِّحاد، التي تتحكَّم بمفاصل السياسة الخارجيَّة الأوروبيَّة. بالإضافة إلى ذلك، على الممثِّل أن يُنسِّق جميع السياسات الخارجيَّة التي تندرج ضمن عهدة المفوَّضيَّة الأوروبيَّة (الهيئة التنفيذيَّة العليا للاتِّحاد الأوروبيِّ)، وذلك بواسطة منصبه الثاني كنائب رئيس المفوَّضيَّة.
قد تواجِه كالاس صعوباتٍ كبرى في الوفاء بالمهام التي تنصُّ عليها معاهدات الاتِّحاد الأوروبيِّ، خصوصًا لناحية قيادة نهج الاتِّحاد الأوروبي حيال "الجوار الجنوبي". فسوف تُضطرُّ أوَّلًا إلى فرض مصداقيَّتها وسلطتها في منطقة لا تُعَدُّ بالضرورة ضمن أولويَّات السياسة الخارجيَّة في بلدها ذي الهوية البلطيقية، كما أنَّ مديرتها، أي رئيسة المفوَّضية الأوروبية أورسولا فون دير لاين، أعلنت في أواخر شهر تمّوز/يوليو عن عزمها على إنشاء حقيبة جديدة، وهي حقيبة مفوَّض منطقة المتوسِّط. ومن المُرجَّح أن يؤدِّي هذا التعديل في هيكليَّة المؤسَّسة إلى تقييد مهمَّة كالاس والحدِّ من قدرتها على تنسيق سياسات الاتِّحاد الأوروبيِّ في الشرق الأوسط وشمال إفريقيا.
في الواقع، لن يكون تهميش دور الممثِّل الأعلى في الجوار الجنوبي للاتِّحاد الأوروبي أمرًا جديدًا، بل هو استمرارٌ لنهجٍ بدأَ في عام 2023 نتيجة ظاهرتَيْن. فمن ناحية، وبضغطٍ من الرئيسة فون دير لاين وبعض الدول الأعضاء في الاتّحاد الأوروبي التي تُمانع فرض ضغوط كبيرة على إسرائيل، بقيَ صوت الممثِّل الأعلى بوريل مُهمَّشًا إلى حدٍّ ما في سياق الحرب في غزَّة. ومن الناحية الأخرى، لم يتم إشراك جهاز العمل الخارجي الأوروبي الخاضع لقيادة بوريل فعليًّا في الصفقات الجديدة التي أُبرِمَت بين الاتّحاد الأوروبي ودول مثل تونس ومصر ولبنان.
وبقدر ما تتَّسم هذه الصراعات المؤسَّسيَّة بأهميَّة كبيرة في سياسة بروكسل، فإنَّ مستقبل السياسة الخارجيَّة للاتِّحاد الأوروبِّيِّ في المنطقة لن يعتمد حصرًا على قدرة القيادة الجديدة على تجاوز هذه التحدِّيات الهيكليَّة وافتقار هذه السياسة للتماسك منذ اليوم الأوَّل. بل الأهمُّ هو ما إذا كانَ الاتِّحاد الأوروبيُّ سيحافظ على نهجٍ اكتسبَ زخمًا قويًّا خلال العام الماضي، يتمثَّل في التعامل مع الشركاء بأسلوبٍ قائمٍ على الصفقات على نحوٍ متزايدٍ.
إنَّ انتقال بروكسل إلى أسلوب الصفقات هو نهجٌ حديثٌ نسبيًّا ويتَّخذ منحى تصاعديًّا. ويمكن القول إنَّه أبصرَ النور في عام 2015 عندما تخلَّت سياسة الجوار الأوروبية المزعومة جزئيًّا عن الطموحات الكبرى التي وضعتها عند إنشائها قبل عشر سنوات. وفي ظلِّ حالة عدم الاستقرار المتفاقمة، الناجمة عن الانتفاضات العربية، ولا سيَّما الحرب في سوريا، وإزاء القلق بشأن الهجرة الوافدة من الجوار الجنوبيِّ، بدأَ الاتّحاد الأوروبي بالتركيز على أهداف قصيرة الأمد على حساب الغاية الأساسيَّة المتمثِّلة في إحداث تحوُّلاتٍ لدى شركائه على المدى البعيد. ففي عام 2016، وقَّعَ الاتّحاد الأوروبي اتِّفاقًا مع تركيا، أكَّدَ من خلاله على هذا الاتّجاه، مُفتتِحًا مرحلةً جديدة -إذا صحَّ التعبير- في السياسة الخارجيَّة الأوروبيَّة. وبموجب هذا الاتفاق، قطعَ الاتّحاد الأوروبيُّ وعدًا بتوفير حزمة مساعدات بقيمة 6 مليارات يورو للَّاجئين السوريين في تركيا مقابل التزام أنقرة بإبطاء تدفُّق الهجرة غير النظاميَّة، والتعاون في ملفِّ إعادة القبول. وتجسَّدَت تبعات هذه الصفقة غير المسبوقة بعد ستِّ سنواتٍ بسلسلةٍ من الاتّفاقات القائمة على الأساس المنطقي نفسه.
في 16 تمّوز/يوليو 2023، وقَّعَ الاتّحاد الأوروبيُّ مذكرة تفاهم مع تونس، تطرَّقَت، نظريًّا، إلى خمسة مجالاتٍ رئيسيَّةٍ للتعاون: الاستقرار الاقتصادي الكلِّي، والاقتصاد والتجارة، والانتقال إلى الطاقة الصديقة للبيئة، والتواصل بين الشعبَيْن، والهجرة والتنقُّل. ولكنْ، على الرغم من هذه العناوين، لا شكَّ في أنَّ الدافع الرئيسي للاتّحاد الأوروبي وراء التعهُّد بمبلغ 1.1 مليار يورو كانَ تأمين دعم تونس في الحدِّ من توافُد المهاجرين غير النظاميِّين نحو الشواطئ الأوروبيَّة.
وفي 7 آذار/مارس 2024، وقَّعَ الاتّحاد الأوروبي شراكةً في مجال الهجرة مع موريتانيا، حيث تعهَّدَ الاتّحاد بمبلغ 210 ملايين يورو لدعم موريتانيا وقواها الأمنية في ردع تهريب الأشخاص والإتجار بهم.
وبعد عشرة أيّام، وقَّعَ كلٌّ من الاتِّحاد الأوروبيِّ ومصر على اتّفاق شراكةٍ استراتيجيةٍ شاملةٍ، حيث تعهَّدَ الاتّحاد بتقديم ما مجموعه 5 مليارات يورو في شكل قروض، و1.8 مليار يورو في شكل استثماراتٍ، و600 مليون يورو في شكل مِنَح، بما في ذلك مبلغ 200 مليون يورو مخصَّص لإدارة الهجرة، بحلول عام 2027.
وفي 2 أيّار/مايو 2024، أعلنت رئيسة المفوّضية الأوروبية أنَّ الاتّحاد الأوروبي سيُقدِّم حزمة مساعداتٍ ماليةٍ بقيمة مليار يورو للفترة 2024-2027 إلى لبنان، مع التركيز على دعم الخدمات الأساسية، بما فيها تلك المخصَّصة للاجئين والنازحين داخليًّا والمجتمعات المُضيفة، والمساعدة في الإصلاحات المحلِّيَّة العاجلة، ودعم إدارة الحدود والهجرة، بما في ذلك تعزيز الدعم للجيش اللبناني.
على الرغم من اختلاف هذه الاتّفاقات الأربعة من حيث إطارها ونطاقها، إلّا أنَّها تُعزى إلى هواجس الاتّحاد الأوروبي من جهة تأمين تعاون شركائه في ردع الهجرة غير النظامية (وعزم شركاء الاتّحاد الأوروبي على الاستفادة من ذلك)، كما وأنَّ طريقة تنظيم الزيارات لها دلالاتها في هذا الصدد. ففي المناسبات الأربع، رافقَ ممثّلو الدول الأعضاء في الاتّحاد الأوروبي السلطات المُوقِّعة على الاتّفاقات. والواقع أنَّ الدول الأعضاء في الاتّحاد الأوروبي لعبت دورًا أساسيًّا في إبرام هذه الاتّفاقات. فلا يخفى على أحد أنَّ رئيسة الوزراء الإيطالية جورجيا ميلوني، حرصًا منها على إثبات عزمها على الوفاء بالوعود التي قطعَتْها بالحدِّ من الهجرة غير النظامية على المستوى المحلِّيِّ، قد لعبت دورًا رئيسيًّا في الاتّفاق الذي أُبرِم مع تونس. كذلك، ساهمت إسبانيا في الدفع باتّجاه إعلان الاتّفاق مع موريتانيا، بعد وقتٍ قصيرٍ من محاولة آلاف المهاجرين الوصول إلى شواطئ جزر الكناري الإسبانية في مطلع عام 2024. وجاءت الزيارة المُشتَرَكة إلى لبنان للرئيسة فون دير لاين والرئيس القبرصي نيكوس خريستودوليديس وسط أخبار عن زيادة الهجرة من لبنان إلى قبرص وعن استنزاف قدرات قبرص على استقبال هذه الهجرة. وأخيرًا، ينظر الاتّحاد الأوروبي إلى مصر باعتبارها وجهةً للَّاجئين الفارّين من النزاعات في البلدان المجاورة، كما أنَّ عدد سكّانها المتزايد يُعتبَر بمثابة تهديدٍ مُحتمَل في حال تأزُّم الوضع الداخليِّ.
عمومًا، يبدو أنَّ الهجرة أصبحت الركيزة الجديدة لتعاون الاتّحاد الأوروبي مع شركائه في منطقة البحر المتوسّط. يُعزى ذلك بدرجة كبيرة إلى الظروف السياسية. وجديرٌ بالذكر أنَّ كلَّ هذه الاتّفاقات أُبرِمت في الفترة التي سبقت الانتخابات العامّة للاتّحاد الأوروبي التي جرت في حزيران/يونيو 2024. في الواقع، كانت الرئيسة فون دير لاين بحاجة إلى تأمين دعم رؤساء الدول والحكومات ومجموعتها السياسية، أي حزب الشعب الأوروبي اليميني الوسطي، من أجل تثبيت منصبها كرئيسة للمفوّضية الأوروبية. ونظرًا إلى تهميش دور بوريل، السياسي اليساري، في هذه الاتّفاقات، في حين أنَّ معظم الوزراء الذين شاركوا في صياغتها ينتمون إلى أحزاب سياسيَّة يمينيَّة، يبدو أنَّ السياسة الخارجية للاتّحاد الأوروبي تتّخذ منحًى مُسيَّسًا. فمن أجل الحصول على دعم رئيسة الوزراء الإيطالية ميلوني، لجأت الرئيسة فون دير لاين إلى إعداد الصفقة التونسية بالتشاور الوثيق معها ومن دون التشاور مع الدول الأخرى الأعضاء في الاتّحاد، الأمر الذي أثارَ حفيظة بعض العواصم الأوروبيَّة.
ولكنَّ البُعد السياسيَّ وحده ليسَ كافيًا لفهم مذكرة التفاهم مع تونس والاتّفاقات التي تلتها. فثمّة أسباب وجيهة تدفع للاعتقاد بأنَّ هذه السلسلة الجديدة من الاتّفاقات تدلّ على بداية تحوُّلٍ هيكليٍّ في إدارة الاتّحاد الأوروبي لسياسته الخارجية في منطقة الشرق الأوسط وشمال إفريقيا بطريقة تتعدَّى الاعتبارات السياسيَّة القصيرة الأمد. ويمكن القول إنَّ مساعي الاتّحاد الأوروبي لتنويع أشكال التعاون واختبار أساليب تعاون جديدة تنبع من إجماعٍ ناشئٍ على أنَّ سياسة الجوار الأوروبية التي شكَّلت الإطار الأساسيَّ لعمل الاتّحاد الأوروبي في المنطقة على مدى السنوات العشرين الماضية لم تَعُد مُجديةً. ويبدو أنَّ سياسة الجوار الأوروبيَّة فقدت جاذبيَّتها، سواء داخل الاتّحاد الأوروبي أو لدى شركاء أوروبا في جنوب المتوسّط.
عندما صُمِّمَت سياسة الجوار الأوروبية في عام 2004، استندت بدرجةٍ كبيرةٍ إلى المنهجيَّة والأهداف التحويليَّة التي طبعت نهج الاتِّحاد الأوروبيِّ حيال البلدان التي كانت مُلزَمةً بالانضمام إلى الاتِّحاد (في ظلِّ ما سُمِّيَ بسياسة توسيع الاتّحاد الأوروبي). وكما سبقت الإشارة، في عام 2015، بدأَ الاتّحاد الأوروبيُّ يُدرِك أنَّ هذا النهج ليسَ فعّالًا، فشرعَ في تطوير سياسته. وأعطى زخمًا جديدًا لسياسة الجوار الأوروبية من خلال الخطّة الجديدة لمنطقة المتوسّط (2021-2027). وعلى الرغم من كلِّ تلك الجهود، واصلَ شركاء الاتّحاد الأوروبي انتقاداتهم المستمرّة للسياسة التي وصفوها بالبيروقراطية واعتبروا أنّها تؤسِّس لعلاقةٍ غير متكافئةٍ بين الطرفَيْن. وأعربَ كثيرٌ منهم بشكلٍ صريحٍ عن عدم استعدادهم للتوقيع على ما يُسمَّى باتِّفاقات التجارة المعمَّقة والشاملة التي كانَ الاتّحاد الأوروبي يقترحها. وعلى الجانب الأوروبي، لوحِظ أيضًا تراجُع التأييد لسياسة الجوار الأوروبية. فبعدَ أن استثمرَ الاتّحاد الأوروبي موارد سياسية ومالية كبيرة في عملية الانتقال التونسية في ظلّ سياسة الجوار الأوروبية، شكّل الخطاب العدواني لتونس في عهد الرئيس قيس سعيد صفعةً صادمةً دفعت الاتّحاد الأوروبيَّ إلى إعادة النظر في طريقة تعامله مع المنطقة.
من خلال الاتّفاقات المذكورة أعلاه، يمكن القول إنَّ الاتّحاد الأوروبي يُحاوِل تحقيق مصالح قصيرة الأجل، مُقدِّمًا في الوقت نفسه إطارًا للتعاون يُرضي شركاءه. فقد أدركَ شركاء الاتّحاد الأوروبي بالفعل أنَّ مسألة الهجرة تمنحهم نفوذًا معيّنًا يُتيح لهم تحقيق نوعٍ من أنواع العلاقة المتكافئة التي طالبوا بها مرارًا خلال العقد الماضي، وهو أمر لا يمكن تحقيقه عن طريق المفاوضات التجارية. بالتالي، قد لا يكون انتقال بروكسل إلى أسلوب الصفقات سيِّئًا كما يرى كثيرٌ من المراقبين. ولكنَّ الإشكالية تتمثَّل في عجز بروكسل عن توسيع نطاق هذا النهج القائم على الصفقات إلى ما هو أبعد من الهجرة.
ليست هذه الاتّفاقات الأخيرة حلًّا نهائيًّا لمعالجة جميع الخلافات في العلاقات الأوروبية-المتوسّطية، وقد تجلَّى ذلك في التنفيذ المتعثِّر للاتِّفاق مع تونس. ومن الصحيح أيضًا أنَّ الاتّحاد الأوروبيَّ لا يستطيع اتِّباع النهج نفسه مع جميع البلدان. فالجزائر مثلًا متردّدة في الدخول في هذه الصفقات المتعلِّقة بالهجرة، ربّما لأنَّ احتياطي الهيدروكربونات الذي تملكه يمنحها موقعًا تفاوضيًّا قويًّا. وبالنسبة إلى الاتّحاد الأوروبي نفسه، يُعَدّ تحويل مسألة الهجرة إلى ركيزةٍ أساسيَّةٍ للتعاون مع شركائه أمرًا محفوفًا بالمخاطر. فمن ناحية، قد يتعرّض الاتّحاد الأوروبي للابتزاز بشأن الهجرة من جانب شركائه. ومن ناحية أخرى، قد يُشكِّل ذلك عائقًا أمام سعي الاتّحاد الأوروبي إلى تحقيق أهدافه الأخرى.
يبدو أنَّ أسلوب بروكسل القائم على الصفقات لن يتغيَّر في القريب العاجل. وليسَ ذلك نتيجةً سيّئةً بالضرورة، بشرط أن يُدرِك الطرفان على ضفّتَيِ البحر المتوسّط أنَّ أسلوب الاتّفاقات والصفقات ينبغي ألا يقتصر على مسألة الهجرة، وأنَّهما سيجنيان مكاسب كثيرةً من خلال صياغة أُطُر تعاون جديدة في قطاعات أخرى أيضًا.
إيمانويل كوهين-هادريا محلّل سياسي متخصّص في السياسة الخارجية للاتّحاد الأوروبي، يركّز بشكل خاصّ على منطقة الشرق الأوسط وشمال إفريقيا.
معهد الشرق الأوسط مؤسّسة مستقلّة وحياديّة وتعليمية لا تبغي الربح. لا يشارك المعهد في أنشطة المناصرة، وآراء الباحثين لا تعبّر عن آراء المعهد. يرحّب معهد الشرق الأوسط بالتبرّعات المالية، لكنّه يحتفظ بالحقوق التحريرية الحصرية في أعماله، كما أنّ المنشورات الصادرة عنه لا تعبّر سوى عن آراء كتّابها. يرجى زيارة هذا الرابط للاطّلاع على لائحة بالجهات المانحة لمعهد الشرق الأوسط.